世界農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)展趨勢對我國的啟示

　　我國應(yīng)逐步加大財政對農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持的投入力度，優(yōu)化一般服務(wù)支持結(jié)構(gòu)，夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程

　　提要

　　農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r會直接影響到整個社會的安定和發(fā)展速度。對農(nóng)業(yè)實行補(bǔ)貼，是一個國家工業(yè)化發(fā)展到一定階段的必然選擇，是成功實現(xiàn)現(xiàn)代化國家的基本經(jīng)驗。

　　美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家完成工業(yè)化后，都對農(nóng)業(yè)實行了高度保護(hù)政策。目前，中國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱，農(nóng)村發(fā)展相對滯后，農(nóng)民增收幅度有限。通過加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼支持力度以強(qiáng)化農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，是今后中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的重大戰(zhàn)略需求，具有深遠(yuǎn)意義。

　　農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的基本內(nèi)容

　　農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是指所有有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者或農(nóng)業(yè)部門的政府支持措施。目前在農(nóng)業(yè)支持水平量化測算方面，以經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）和世界貿(mào)易組織（WTO）的研究最具影響力。兩者相比，測算內(nèi)容上有很大交叉，但OECD測定的農(nóng)業(yè)政策支持水平要比WTO更為全面。本文的研究將基于OECD的農(nóng)業(yè)支持分析框架，結(jié)合WTO的“黃箱”、“藍(lán)箱”、“綠箱”的分類補(bǔ)貼措施，以及綜合歐美農(nóng)業(yè)法案最新修訂結(jié)果，闡述世界農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的發(fā)展趨勢。

　　現(xiàn)在OECD對農(nóng)業(yè)支持的措施是根據(jù)1999年的最新方法分為三個主要類別，分別是生產(chǎn)者支持等值（PSE）、消費(fèi)者支持等值（CSE）和對農(nóng)業(yè)部門的一般服務(wù)支持等值（GSSE），農(nóng)業(yè)支持總量（TSE）為上述三者之和。根據(jù)定義，這里的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼僅涉及PSE和GSSE。

　　世界農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)展趨勢

　　當(dāng)前，世界農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的“綠箱化”特征顯著，不掛鉤補(bǔ)貼、收入支持成為演進(jìn)趨勢，農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)學(xué)研一體化結(jié)合得越來越緊密，農(nóng)業(yè)保險也日益成為政府關(guān)注的重點。

　　農(nóng)業(yè)支持總量增長緩慢

　　隨著農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資機(jī)會和投資收益的增加，各國政府財政對農(nóng)業(yè)支持的總量增長緩慢。1986—2011年，世界農(nóng)業(yè)支持總水平從2750億美元增長到4067億美元，這25年間年均增長1.4%，低于過去10年全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)年增長率2.1% 。由于全球經(jīng)濟(jì)的增長速度快于農(nóng)業(yè)支持水平，TSE/GDP的比值從1986年的3.1%快速下降到2011年的0.95%。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的報告，世界農(nóng)業(yè)已經(jīng)由過去以政策驅(qū)動為主的情況逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鰹閷?dǎo)向的領(lǐng)域。

　　生產(chǎn)者支持趨于“脫鉤化”

　　經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的生產(chǎn)者支持等值計算范圍廣泛，大致可以分為四類：市場價格支持、與生產(chǎn)掛鉤的補(bǔ)貼、與生產(chǎn)不掛鉤的補(bǔ)貼以及投入品使用補(bǔ)貼。從總量看，自1986年以來，生產(chǎn)者支持等值一直圍繞2500億美元上下波動，但其占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值（農(nóng)場口徑統(tǒng)計）的比重持續(xù)下降，從1986年的37.6%下降到2011年的18.8%。25年來，生產(chǎn)者支持等值的結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。其中，與生產(chǎn)不掛鉤的補(bǔ)貼占生產(chǎn)者支持等值的份額快速增長，從1986年的0.98%增長到2011年的25.4%，而市場價格支持、與生產(chǎn)掛鉤的補(bǔ)貼份額則出現(xiàn)較大幅度的下降。根據(jù)世界貿(mào)易組織口徑，不掛鉤的補(bǔ)貼屬于“綠箱”政策，而市場價格支持和與生產(chǎn)掛鉤的補(bǔ)貼則屬于“黃箱”政策。

　　根據(jù)歐美農(nóng)業(yè)法案最新修訂結(jié)果，美國2014年農(nóng)業(yè)法案取消了直接支付（DP）和反周期補(bǔ)貼（CCPS）等掛鉤農(nóng)業(yè)支持政策，取而代之的是價格損失保險計劃（PLC）、農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險計劃（ARO）兩項政策。直接支付和反周期補(bǔ)貼這兩項政策都要以當(dāng)期價格或播種面積為基礎(chǔ)計算，而價格損失保險計劃和農(nóng)業(yè)風(fēng)險保險計劃政策是基于農(nóng)場或所在縣前五年的歷史數(shù)據(jù)，屬于不掛鉤補(bǔ)貼。

　　歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）自1995—1997年以來，通過對農(nóng)民以直接支付替代原有的價格支持，歐盟對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的支持總量已下降了約10％。為鼓勵穩(wěn)定農(nóng)民收入的“綠色”措施實施，不掛鉤的直接支付政策仍是主要發(fā)展方向，2014年歐盟共同農(nóng)業(yè)政策中的直接支付水平達(dá)到標(biāo)志性的30%。

　　一般服務(wù)支持日漸增強(qiáng)

　　經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的一般服務(wù)支持等值為農(nóng)業(yè)提供一般服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付，屬于世界貿(mào)易組織的“綠箱”政策。自1986年以來，對農(nóng)業(yè)部門的一般服務(wù)支持等值快速增長，總量上從337億美元增加到2011年的1115億美元，年均增長5.0%；對農(nóng)業(yè)部門的一般服務(wù)支持等值在農(nóng)業(yè)支持總量中的比例也快速上升，從12.2%增長到2011年的27.4%。在對農(nóng)業(yè)部門的一般服務(wù)支持等值結(jié)構(gòu)中，市場營銷與促銷項目占比從1986年的37.4%增長到2011年的65.2%，增長最快，比例最大；農(nóng)業(yè)研發(fā)、教育與培訓(xùn)、與質(zhì)量控制和食品安全相關(guān)的檢驗檢疫服務(wù)發(fā)展穩(wěn)定，三者合計占對農(nóng)業(yè)部門的一般服務(wù)支持等值的15%左右。而基礎(chǔ)設(shè)施和公共儲備費(fèi)，尤其是公共儲備費(fèi)則出現(xiàn)顯著下降。

　　根據(jù)歐美農(nóng)業(yè)法案最新修訂結(jié)果，美國2014年法案加強(qiáng)了農(nóng)村寬帶服務(wù)、遠(yuǎn)距離學(xué)習(xí)和醫(yī)療、污水處理與利用、垃圾處理以及節(jié)能項目等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；支持農(nóng)村食品加工業(yè)發(fā)展，比如對符合條件的生產(chǎn)具有附加值農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)場補(bǔ)貼，由2008年法案的每年1500萬美元增加到6300萬美元等；增加預(yù)算以繼續(xù)鼓勵開展關(guān)鍵性、前沿性研究和非營利研究機(jī)構(gòu)的設(shè)立，每年撥款1000萬美元成立食物及農(nóng)業(yè)政策研究中心，每年新增撥款1000萬美元以緩解獸醫(yī)及服務(wù)短缺等。

　　歐盟也非常注重對農(nóng)業(yè)的一般服務(wù)支持投入，尤其在2014年后的新歐盟共同農(nóng)業(yè)政策中，將直接支付與環(huán)境措施掛鉤，成員國需要在保持作物多樣化、保持永久性草地和創(chuàng)建“生態(tài)重點地區(qū)”等三個關(guān)鍵措施上作出努力。同時，為了吸引更多的年輕人從事農(nóng)業(yè)，歐盟將2%的直接支付專門用于支持41歲以下青年農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)，強(qiáng)制實行青年農(nóng)民創(chuàng)業(yè)援助計劃，成員國也可以設(shè)立一個特定的計劃對小規(guī)模農(nóng)民進(jìn)行更多的支持。

　　農(nóng)業(yè)保險作用越發(fā)凸顯

　　農(nóng)業(yè)保險作為一種幫助農(nóng)民管理生產(chǎn)風(fēng)險損失的重要手段，越來越受到各國政府的重視。目前，世界上大約一半的國家和地區(qū)開展了農(nóng)業(yè)保險，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)在全球保險市場中的份額不斷提高。

　　目前，美國主導(dǎo)著全球農(nóng)業(yè)保險，其農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)收入占世界的一半以上，美國2014年農(nóng)業(yè)法案將保險作物覆蓋范圍從傳統(tǒng)的糧食作物擴(kuò)展到花生、棉花(16125, -65.00,-0.40%)、有機(jī)作物等品種，對所有農(nóng)產(chǎn)品（包括蔬菜、水果）的賠償金計算標(biāo)準(zhǔn)提高。同時，2014年法案中設(shè)立對陸地棉生產(chǎn)者的疊加收入保障計劃，針對其他作物的補(bǔ)充保險選擇計劃以及基于指數(shù)的天氣保險計劃等，并給予創(chuàng)業(yè)期農(nóng)牧場主保險費(fèi)10%的折扣。

　　對于歐盟，從2010年開始，各成員國政府對農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼的比例上限由原來的50%提高到65%，其中由成員國政府支付1/4，歐盟委員會支付 3/4。歐盟各成員國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展程度不同，法國的農(nóng)業(yè)保險在整個歐盟是比較發(fā)達(dá)的，其已擬進(jìn)一步推動農(nóng)業(yè)保險增加品種擴(kuò)大范圍，并研究將新風(fēng)險納入保障領(lǐng)域。

　　對我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革的啟示

　　農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼要與農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)吻合

　　農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼發(fā)展的大趨勢是不再以鼓勵生產(chǎn)為目標(biāo)，而是轉(zhuǎn)向環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民收入支持等更高層次的目標(biāo)，更多地將“黃箱”政策轉(zhuǎn)化為“綠箱”政策。

　　從長遠(yuǎn)看中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策也會向這個方向演進(jìn)，但現(xiàn)階段還是要與國家發(fā)展階段和農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)相吻合。當(dāng)前中國處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，農(nóng)產(chǎn)品需求剛性增長，農(nóng)民收入水平相對較低�，F(xiàn)階段農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策要以“保供給，促增收”為主要目標(biāo)，以支持糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為重點，以價格支持為基礎(chǔ)，以直接補(bǔ)貼為主體，形成指向明確、重點突出、操作簡單、受益直接的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策框架體系。要總結(jié)現(xiàn)行補(bǔ)貼政策存在的不足，對有些政策適當(dāng)歸類合并，降低操作成本，增強(qiáng)補(bǔ)貼的政策導(dǎo)向功能和收入支持功能。在此基礎(chǔ)上，補(bǔ)貼再兼顧環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等目標(biāo)。

　　加大農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持力度

　　逐步加大財政對農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持的投入力度，優(yōu)化一般服務(wù)支持結(jié)構(gòu)，夯實農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。

　　從規(guī)模上看，由于歷史上我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下形成城鄉(xiāng)異體的基本公共服務(wù)供給制度，造成農(nóng)村基本公共服務(wù)供給總量不足、效率不高，而農(nóng)村基本公共服務(wù)的“短板”又嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)民收入的提高。

　　國際經(jīng)驗表明，對農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持的重視，會帶來本國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期和穩(wěn)定的發(fā)展，并與政府對一般服務(wù)支持的補(bǔ)貼共同構(gòu)成一種良性的循環(huán)模式，不僅能減輕補(bǔ)貼對市場的扭曲，還可以有效減少國際貿(mào)易摩擦。因此，逐步加大財政對于農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持的投入力度，可有效改善當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，科技研究及技術(shù)推廣不足，農(nóng)民生產(chǎn)技能偏低，農(nóng)產(chǎn)品外銷困難等困境。進(jìn)而夯實農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，帶動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利發(fā)展和農(nóng)民收入的穩(wěn)步提升。