新《環(huán)境保護法》九大關鍵詞解讀

原載《廣東飼料》2014年第11期

莊捷生綜合報道,轉載務必注明出處

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2014年4月24日，新修訂的《環(huán)境保護法》經十二屆全國人大常委會第八次會議以絕對高票審議通過，已于2015年1月1日起施行。修訂后的《環(huán)境保護法》共七章七十條，與現(xiàn)行法六章四十七條相比，有了較大變化，被稱“史上最嚴環(huán)保法”。

對于養(yǎng)殖業(yè)、飼料業(yè)而言，新《環(huán)境保護法》既給畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)、飼料廠、定點屠宰場的選址、建設和管理提出明確要求，又給畜禽糞便、動物尸體、污水、廢氣等排放，再上一道“緊箍咒”。毫無疑問，一旦新《環(huán)境保護法》得到嚴格實施，養(yǎng)殖業(yè)、飼料廠需要主動加大環(huán)保投入，消極應對、放任自流甚至頂風作案，都將受到法律的懲罰。正在掀起的一場環(huán)保革命，會更加勢不可擋，加快養(yǎng)殖業(yè)、飼料業(yè)的洗牌速度。

在新《環(huán)境保護法》即將實施之際，養(yǎng)殖企業(yè)、飼料企業(yè)如何從知法、懂法、守法等方面將“文本上的法”轉化為“行動中的法”是亟須考量的問題。

關鍵詞一：保護優(yōu)先

新《環(huán)境保護法》第四條規(guī)定：保護環(huán)境是國家的基本國策。第五條規(guī)定：環(huán)境保護堅持保護優(yōu)先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則。

中國法學會副會長張鳴起表示，《環(huán)境保護法》實際上起到了環(huán)境領域基本法的作用�；�本法與部門法的一個重大區(qū)別是前者重在建立、設計基本原則、基本制度等。后者則側重制定具體規(guī)定，以增強可操作性。這次修訂的一個重大亮點是引進生態(tài)文明理念，確立保護優(yōu)先原則，并設定眾多制度支撐。

立法機關在修訂過程中，根據(jù)十八大、十八屆三中全會精神，在總則中將“推進生態(tài)文明建設、促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展”列入立法目的，將保護環(huán)境確立為國家的基本國策，確定了“六•五”環(huán)境日，首次將“保護優(yōu)先”列為環(huán)保工作要堅持的第一基本原則，同時明確提出要促進人與自然和諧，突出強調經濟社會發(fā)展要與環(huán)境保護相協(xié)調。

為貫徹生態(tài)文明的理念，并確保“保護優(yōu)先”、“使經濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調”原則落到實處，新《環(huán)境保護法》在分則中有一些制度上的安排和創(chuàng)新，即環(huán)境預警制度，環(huán)境與健康監(jiān)測、調查與風險評估制度，劃定生態(tài)保護紅線制度，排污許可管理制度，環(huán)評區(qū)域限批制度，跨行政區(qū)域的聯(lián)合防治機制，環(huán)境監(jiān)測制度，環(huán)境保護考核評價制度，環(huán)境影響評價制度，信息公開和公眾參與制度，生態(tài)保護補償制度、環(huán)境經濟政策等制度和政策。

這些制度和政策性規(guī)定，有的規(guī)定具體明確，有的只作原則規(guī)定，留下很大空間。各省可以根據(jù)實際情況，制訂具體的實施方案。廣東省環(huán)境保護廳副廳長陳光榮透露，廣東正在制訂“史上最嚴的環(huán)保條例”，將用非常鐵腕的執(zhí)法手段，整治環(huán)境污染問題，其中就包括拆除未經環(huán)保審批的養(yǎng)殖場。

關鍵詞二：生態(tài)保護紅線

新《環(huán)境保護法》第二十九條規(guī)定，國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護。

生態(tài)保護紅線是繼耕地紅線后又一條被提到國家層面的生命線，主要是指在自然資源服務功能、環(huán)境質量安全、自然資料利用等方面實行嚴格保護的空間邊界和管理限值，目的是維護國家和區(qū)域生態(tài)安全及經濟社會可持續(xù)發(fā)展、保障人民群眾健康。

張鳴起認為，生態(tài)保護紅線制度應具有如下特征：一旦劃定必須制定嚴格的管理措施和環(huán)境準入制度，增強其約束力；紅線劃定要與區(qū)域的重大規(guī)劃協(xié)調；在保證空間數(shù)量不減少，保護性質不改變，生態(tài)功能不退化，管理要求不降低的情況下，可以適當調整等。目前，對于生態(tài)保護紅線的劃定，還存在爭議。是否要設立紅線制度，如何設立這個制度，有很多不同意見，因而新《環(huán)境保護法》僅作原則規(guī)定，留下很大空間。

生態(tài)保護紅線的提出，將給地方政府劃定禁養(yǎng)區(qū)提供法律支持。2015年，各級地方政府以環(huán)保排污不合格、生態(tài)保護為由，限制、強關甚至強拆養(yǎng)殖場的情況預計會有所增加。這也將倒逼養(yǎng)殖業(yè)積極采用“養(yǎng)豬-沼氣-種植（菜、果、茶、林）”等多種形式的生態(tài)健康養(yǎng)殖模式。而且，使用寡糖、植酸酶、堿式鹽等替代部分具有不良影響的抗生素、激素；重視母仔一體化，在母豬妊娠后期關注仔豬健康；加大環(huán)保設備的投入使用等，這些尋求經濟效益與環(huán)境效益的最佳平衡點的方式或手段都將成為行業(yè)高度關注的話題。

關鍵詞三：環(huán)境影響評價

新《環(huán)境保護法》第十九條規(guī)定：編制有關開發(fā)利用規(guī)劃，建設對環(huán)境有影響的項目，應當依法進行環(huán)境影響評價。未依法進行環(huán)境影響評價的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實施；未依法進行環(huán)境影響評價的建設項目，不得開工建設。

這是一條新增條款，主要是為了和環(huán)境影響評價法相銜接，具體規(guī)定了規(guī)劃環(huán)評和建設項目環(huán)評。本條規(guī)定的有關開發(fā)利用規(guī)劃，是指由政府及政府有關部門組織編制的規(guī)劃，不包括企業(yè)事業(yè)單位自己組織編制的自身發(fā)展規(guī)劃。因為政府制定的規(guī)劃，在其所管轄的范圍內具有普遍的執(zhí)行效力或指導作用，企業(yè)事業(yè)單位自身的規(guī)劃應當符合政府的有關規(guī)劃。

在過去，一些養(yǎng)殖場、飼料廠存在未批先建的情況，就是這個項目在建設之前沒有通過環(huán)境影響評價的審批就擅自開工建設。過往的做法是，政府部門發(fā)現(xiàn)之后，要求企業(yè)限期補辦手續(xù)。如果企業(yè)補辦了，就不用承擔任何嚴重后果，沒有補辦才能進行處罰。新《環(huán)境保護法》取消了限期補辦，凡是依法應當進行環(huán)境影響評價的建設項目，其環(huán)境影響評價文件未依法報經法定的審批部門審查批準的，不論該項目建設本身是否須經有關主管部門批準，建設單位都不得擅自開工建設。否則，按照新《環(huán)境保護法》第六十一條規(guī)定，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀。被責令停止建設，拒不執(zhí)行尚不構成犯罪的，可根據(jù)新《環(huán)境保護法》第六十三條規(guī)定，除依照有關法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門或者其他有關部門將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留。

關鍵詞四：現(xiàn)場檢查權

新《環(huán)境保護法》第二十四條規(guī)定：縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機構和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，有權對排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者進行現(xiàn)場檢查。被檢查者應當如實反映情況，提供必要的資料。實施現(xiàn)場檢查的部門、機構及其工作人員應當為被檢查者保守商業(yè)秘密。

現(xiàn)場檢查制度在修訂前的環(huán)境保護法中有規(guī)定。此次修改的主要內容是在法律中明確了經環(huán)境保護主管部門委托的環(huán)境監(jiān)察機構享有現(xiàn)場檢查權；同時，將被檢查的單位由“排污單位”修改為“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者”。

本條規(guī)定的現(xiàn)場檢查包括：現(xiàn)場監(jiān)督檢查污染源的污染物排放情況、污染防治設施運行情況、環(huán)境保護行政許可執(zhí)行情況、建設項目環(huán)境保護法律法規(guī)的執(zhí)行情況等；現(xiàn)場監(jiān)督檢查自然保護區(qū)、畜禽養(yǎng)殖污染防治等生態(tài)和農村環(huán)境保護法律法規(guī)執(zhí)行情況。在檢查過程中，執(zhí)法人員可以勘察、采樣、監(jiān)測、拍照、錄音、錄像、制作筆錄；可以查閱、復制相關材料；可以約見、詢問有關人員，要求說明相關事項，提供相關材料。

在環(huán)境執(zhí)法中，現(xiàn)場檢查可以督促排污企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者依照有關環(huán)境保護法律規(guī)定，采取措施積極防治污染；促使排污企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者加強管理，減少污染物的排放、消除污染事故隱患，及時發(fā)現(xiàn)和處理環(huán)境保護問題；提高排污企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者的環(huán)境保護意識和環(huán)境法制觀念，自覺履行環(huán)境保護義務。

關鍵詞五：政府問責

新《環(huán)境保護法》第六條規(guī)定：地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負責。

1989年頒行的《環(huán)境保護法》關于政府責任僅有一條原則性規(guī)定，新《環(huán)境保護法》將其擴展增加為“監(jiān)督管理”一章，強化監(jiān)督管理措施，授予各級政府、環(huán)保部門許多新的監(jiān)管權力，但同時也規(guī)定了嚴厲行政問責措施。在授予新的監(jiān)管權力方面，一個重大突破是明確了基層環(huán)保部門下設的環(huán)境監(jiān)察機構法律上的地位，授予其一定的執(zhí)法權。

中國政法大學環(huán)境資源法研究所副教授胡靜認為，新《環(huán)境保護法》其實對政府的要求更加“嚴格”了。第一，將環(huán)境保護與干部考核評價制度掛鉤，這是第一次將干部任用寫到環(huán)保法當中。比如說，某個地方領導任職期間，本轄區(qū)內的環(huán)境質量沒有改善，甚至有比較大的惡化，無論GDP翻了多少番，在升遷問題上，一票否決，這是一個硬性指標。第二，新《環(huán)境保護法》延續(xù)了水污染防治法的條款，實行區(qū)域限批。比如說，這個地方政府環(huán)境保護工作沒做好，轄區(qū)內重點污染物（比如二氧化硫）排放超過了總量控制的標準，省級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門將暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設項目環(huán)境影響評價文件，直接影響地方政府的招商引資工作。

在執(zhí)法層面，新《環(huán)境保護法》列舉了包庇環(huán)境違法行為等九類履職缺位或不到位的行為，地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門一旦有上述行為，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過、記大過或者降級處分；造成嚴重后果的，給予撤職或者開除處分，其主要負責人應當引咎辭職。

如此看來，地方政府發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、飼料業(yè)的積極性有可能會進一步降低。養(yǎng)殖企業(yè)、飼料企業(yè)拿地難的問題恐怕只會愈加嚴峻，直接影響?zhàn)B殖企業(yè)、飼料企業(yè)的市場布局與戰(zhàn)略實施，同時加快我省畜牧飼料業(yè)的產業(yè)轉移。

關鍵詞六：按日計罰

新《環(huán)境保護法》第五十九條規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。

今年10月17日公布的配套措施《環(huán)境保護按日連續(xù)處罰暫行辦法》作出了具體規(guī)定，排污企業(yè)違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，環(huán)保主管部門可以實施按日連續(xù)處罰。按日計罰的基數(shù)為環(huán)境違法行為的原處罰數(shù)額。適用情形包括環(huán)評未批先建、無證排污、超標超量排污、久試不驗、規(guī)避監(jiān)管排污等違法排污行為。處罰對象除了未獲得環(huán)評審批、治污防污設施未建成、未取得排污許可證等行為，還包括通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物的行為。

環(huán)保部有關負責人解釋說，送達責令整改書后，30天內環(huán)保部門隨時可能復查，如果復查未整改，就按日連續(xù)處罰，如果改正則不進行處罰。一旦按日連續(xù)處罰，違法行為一日不停止，罰款每日都會增加，而且“上不封頂”。這是新《環(huán)境保護法》著力解決環(huán)保法律違法成本低、威懾力不夠的一項重大決策。

關鍵詞七：查封扣押

新《環(huán)境保護法》第二十五條規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴重污染的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設施、設備。

這意味著環(huán)保部門首次有權給污染企業(yè)“貼封條”。長期以來，由于環(huán)境執(zhí)法的軟弱性和不徹底性，許多違規(guī)企業(yè)對環(huán)保部門有恃無恐，“打游擊”，收到罰單“一走了之”后“異地重生”等，此類現(xiàn)象致使許多環(huán)境違法行為不能得到及時制止。

面對嚴峻的環(huán)境形勢，新《環(huán)境保護法》的這條規(guī)定將查封、扣押兩種形勢的行政強制措施，直接賦予了縣級以上人民政府環(huán)保主管部門和其他負有環(huán)保監(jiān)管職責的部門。根據(jù)規(guī)定，查封、扣押應當由行政機關具有資格的執(zhí)法人員實施。查封、扣押的對象是造成污染物排放的設施、設備。

配套措施《實施環(huán)境保護查封、扣押暫行辦法》共4章23條，對查封扣押的具體對象、適用條件、實施程序作出了明確規(guī)定。

關鍵詞八：限產停產

新《環(huán)境保護法》第六十條規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產經營者超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的，縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門可以責令其采取限制生產、停產整治等措施；情節(jié)嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉。

現(xiàn)行環(huán)保法允許企業(yè)限期治理，這個限期最長可以達到一年。因此在執(zhí)行過程中一些違法企業(yè)甚至將違法行為延續(xù)一年，對環(huán)境影響的后果是可想而知的。在這方面，新《環(huán)境保護法》既要求加強環(huán)境違法行為執(zhí)法，同時充分考慮并尊重企業(yè)的基本權益，程序設計上留有空間，一般實施限產、停產整治、關停等一系列循序漸進的措施。比如，一個飼料廠可能有多條生產線，發(fā)現(xiàn)其超標排放后，如果停其中一條生產線就能實現(xiàn)達標排放，那么就無需關停全部生產線。

配套措施《環(huán)境保護限制生產、停產整治暫行辦法》共4章18條，主要規(guī)定了限制生產、停產整治和停業(yè)關閉的適用情形，對調查取證、審批、決定、實施整改、解除、后督察等實施程序進行了規(guī)范要求。值得一提的是，按日計罰、查封扣押、停產限產這些措施之間具有銜接性，是組合拳。有的違法行為如違法排污的同時也有超標排放，就可能同時遭致按日計罰與停產限產。

關鍵詞九：公眾參與

新《環(huán)境保護法》第五十七條規(guī)定：公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權向環(huán)境保護主管部門或者其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門舉報。

新《環(huán)境保護法》明確界定了公民和社會組織的參與權，專章規(guī)定信息公開和公眾參與。其第五十三條規(guī)定公民依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利；第五十七條規(guī)定了公眾和社會組織如何參與環(huán)境保護監(jiān)督；第五十八條規(guī)定了環(huán)境公益訴訟。

張鳴起指出，重大環(huán)境公益訴訟制度最早規(guī)定在2013年1月施行的新《民事訴訟法》第五十五條中。從該法施行后一年多的實踐來看，由于此項規(guī)定過于寬泛籠統(tǒng)，實踐操作性較差，且缺乏相應司法解釋予以細化，環(huán)境公益訴訟難以有效發(fā)揮。在此背景下，新《環(huán)境保護法》第五十八條對環(huán)境公益訴訟進行更加明確的規(guī)定，在兩個方面拓展環(huán)境公益訴訟，一是進一步明確了環(huán)境公益訴訟主體，規(guī)定凡依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且信譽良好的社會組織，都能向人民法院提起訴訟。二是放寬了環(huán)境公益訴訟的范圍。此舉對增強公眾保護環(huán)境的意識，樹立環(huán)境保護的公眾參與理念，及時發(fā)現(xiàn)和制止環(huán)境違法行為，具有十分重要的意義和作用。